政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三项主要职能。在人民政协成立75周年之际，对其主要职能的形成发展过程进行梳理，厘清各项主要职能具体涵盖的工作内容，对于更好地学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，在新时代推动政协工作继往开来具有重要意义。

一、人民政协主要职能的历史演进

根据《汉语大词典》，“职能”是指人和事物及机构所能发挥的作用与功能。根据政协章程，政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的主要职能。这三项主要职能并非政协诞生之初就如此，其确立经历了一个逐步发展完善的过程。

（一）事先进行协商是新民主主义议事的特点之一，政治协商是人民政协成立之初就具有的职能。政治协商作为“中国人民政治协商会议”这一组织名称的重要组成部分，体现了人民政协的作用，是人民政协的当然职能。1948年4月30日，中共中央委员会发布纪念“五一”节口号，明确提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”

事先进行协商是新民主主义议事的特点之一，人民政协的成立也是中国共产党同各有关方面充分协商的结果。周恩来同志1949年9月7日向政协代表报告新政治协商会议筹备会常委会关于参加政协第一届全体会议代表人选的协商情况和中国人民政治协商会议组织法、中华人民共和国中央人民政府组织法主要内容时指出：“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定，这是旧民主主义议会中议事的办法。新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”他同时指出：“现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。”

在这次报告中，周恩来同志对当时以及全国人民代表大会召开后政协的职能作了说明，其中协商都是政协的重要职能。他强调：“在全国各地方未能实行普选以前，中国人民政治协商会议和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权”“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”他强调等全国人民代表大会召开后，“那时中国人民政治协商会议全体会议，才不再代行全国人民代表大会的职权，但是它仍将以统一战线的组织形式而存在，国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。”

1949年9月，政协第一届全体会议召开，以政治协商的形式履行建国程序，宣告中华人民共和国成立。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，这次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”。1954年12月，全国政协二届一次会议通过的政协章程在总纲中规定，参加政协的各单位和个人共同遵守的准则之一是：“密切联系群众，向有关国家机关反映群众的意见和提出建议”；规定政协全国委员会根据政协章程总纲，“就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作。”

可见，在政协成立之初，协商就是其重要职能，只是没有提出“政治协商”作为政协职能的正式表述。

（二）政治协商和民主监督从政协成立起就是其开展工作的重要内容，直到1994年在政协章程中被正式确立为政协两大主要职能。以毛泽东同志为代表的中国共产党人在新民主主义革命时期就深刻认识到监督对政党建设和政权建设的重要意义。1945年7月，毛泽东同志在著名的“窑洞对”中回答民主人士黄炎培提出的历史周期率问题时指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

政协成立伊始就有民主监督工作。周恩来同志在1950年6月全国政协一届二次会议第一次党组会上讲话指出：“要让党外人士做到‘知无不言，言无不尽’，使他们在各种会议上敢于说话”“他们说的话不一定都对，但只要有一点好的，我们就应当重视。愿听意见不是一件容易的事，但必须去听，特别是要能听不同的意见。”

1954年12月19日，毛泽东同志邀请各民主党派、无党派民主人士座谈政协工作时，指出政协的五大任务，其中包括“协商国际问题”、“商量候选人名单”、“提意见”“国家各方面的关系都要协商”、“协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系”“要调整各方面的关系，具体的事是协商候选人名单”等内容。

1956年4月25日，毛泽东同志在《论十大关系》讲话中指出：“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督。”

1956年12月，中共中央批准中央统战部《关于加强政协地方委员会工作的意见》，批语指出：“政协在我国的政治生活中占有重要的地位”“为了继续扩大和巩固爱国主义的团结，进一步发展国家的民主生活，充分实现我党同民主党派、无党派民主人士的互相监督，就必须充分发挥人民政治协商会议和各级协商机构的作用”。

1957年2月27日，毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》讲话中进一步把“长期共存、互相监督”确立为“方针”。他指出：“共产党同各民主党派长期共存，这是我们的愿望，也是我们的方针”“各党派互相监督的事实，也早已存在，就是各党派互相提意见，作批评。所谓互相监督，当然不是单方面的，共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。”

1962年4月18日，周恩来同志在全国政协三届三次会议上讲话指出：“今后要把事情搞得更好，大家要共同负责，长期共存，互相监督，民主党派要负起监督的责任。我们把事情报告出来，也作了初步的经验总结，今后根据大家同意的方针和任务去执行。在执行过程中，民主党派要进行监督、提意见。”

1978年12月，中共十一届三中全会召开，政协事业发展进入新时期，“民主监督”逐步被确立为政协的主要职能之一。

1980年12月，中共中央办公厅转发《全国统战部长座谈会纪要》，提出：“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主，实行互相监督的重要形式，它的主要任务应当是实行政治协商和民主监督。”这是民主监督概念在中共中央文件中首次正式使用。

1982年12月，全国政协五届五次会议通过的政协章程规定，人民政协“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”虽然章程并未对政协职能的提法作出明确规定，但刘澜涛同志在关于政协章程（修改草案）的说明中强调：“根据历史经验，人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。”这实际上是首次明确了政治协商、民主监督是人民政协的主要职能。

1989年1月，全国政协七届常委会第四次会议通过的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》指出：“人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。”该规定还首次系统阐明了政治协商和民主监督的目的、主要内容、主要形式及相关要求。

1994年3月修订的政协章程规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”，首次在政协章程中正式将政治协商和民主监督确立为人民政协的主要职能，并增写相关内容首次在政协章程中明确规定政治协商和民主监督的内容和形式。

（三）参政议政最初是作为政协工作的重要内容提出的，直至2004年在政协章程中与政治协商、民主监督一起并列成为政协三项主要职能。1989年12月，中共中央印发《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》提出：“人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。”该《意见》规定了政协政治协商、民主监督的内容，阐述了对人民政协工作的要求，但参政议政尚未从人民政协职能上加以概括。

1990年6月11日，江泽民同志在全国统战工作会议上讲话强调：“要积极支持民主党派和无党派人士参政议政，尊重和发挥他们在政治协商、民主监督中的作用。”

1994年3月，在全国政协八届二次会议上，参政议政被提升为人民政协职能加以认识。这次会议通过的政协章程规定，全国政协和地方政协“组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”。政协章程修正案指出：“人民政协的政治协商、民主监督具有广泛的内容，包括协商、讨论、建议、批评，以及为此进行的视察、考察、调查研究和提出建议案、提案等各种活动，这些也就是以各种形式参政议政。”

1995年1月，全国政协八届常委会第九次会议通过《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，对“政治协商、民主监督、参政议政的目的”作出规定，明确三者的内容和形式。

1995年3月3日，江泽民同志在参加两会党员负责同志会议上讲话指出，过去两年，政协全国委员会“认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能，深入调查研究，积极建言献策”。

1997年9月，中共十五大报告提出，“继续推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政的规范化、制度化，使之成为党团结各界的重要渠道。”

2002年11月，中共十六大报告提出，“保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用。”

2003年3月3日，胡锦涛同志在两会党员负责人会议上讲话强调：“人民政协要发挥好作用，必须进一步推进政治协商、民主监督和参政议政的制度化、规范化和程序化。这是保证人民政协切实履行职能的重要保证，也是推进政治体制改革的重要内容。”

2004年3月修订的政协章程进一步规范了政协主要职能的表述：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。”首次在政协章程中把“政治协商、民主监督、参政议政”并列为人民政协的主要职能，并增写一款，对参政议政的内容和形式作出规定。至此，人民政协的三项主要职能得到了规范、完整的表述。

（四）三项主要职能的内容和形式在中共十八大以后进一步拓展。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央高度重视人民政协工作，强调要进一步准确把握人民政协性质定位，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。

人民政协在继承中发展、在发展中创新，丰富协商形式、增加协商密度、提升协商成效，紧紧围绕中心、服务大局，认真履行职责，凝聚共识、汇集力量、建言献策，为推动党和国家事业发展作出了新的积极贡献，三项主要职能对应的履职形式不断拓展和深化。

特别是2018年修改政协章程，增加人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构相关表述，对政治协商、民主监督、参政议政相关表述分别进行丰富和完善。2023年修改政协章程，在三项主要职能之后加上关于加强思想政治引领、广泛凝聚共识的表述，为推动新时代人民政协工作创新发展发挥了重要作用。

二、准确理解人民政协主要职能需把握好的几个方面

（一）要把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节。团结和民主是人民政协的两大主题。从政协所能发挥的作用与功能上看，把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节，是由政协作为统一战线组织的性质决定的。政协自成立起，就特别强调要在发扬民主的同时增进团结。1951年7月通过的《中国人民政治协商会议全国委员会关于各省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》规定：“协商委员会是各民主党派、人民团体和民主人士的政治协商机关，又是经过各民主党派、人民团体和民主人士去团结各民主阶级的统一战线组织。因此协商委员会的任务是一方面要协助政府联系和动员人民，审议和推行政策法令；又一方面要加强各民主党派、人民团体和民主人士的团结进步工作，经过他们去团结和教育各民主阶级的人民。这两方面的任务是不可分离的。缺了一个方面，任务就不完全；缺了这一方面，另一方面的工作也就做不好。”

中共十八大以来，习近平总书记对人民政协做好加强思想政治引领、广泛凝聚共识工作提出明确要求，强调：“要发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督”“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，坚持团结和民主两大主题，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识，担负起把党中央决策部署和对人民政协工作要求落实下去、把海内外中华儿女智慧和力量凝聚起来的政治责任”。

团结和民主是不可分割的两面。政协在履行职能的过程中，每项工作都要求加强思想政治引领、广泛凝聚共识。因此，在2023年修订政协章程时，为强调人民政协要更好发挥加强思想政治引领、广泛凝聚共识作用，在规定“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政”之后，加上了“要把加强思想政治引领、广泛凝聚共识贯穿履职工作之中”的表述。

（二）与三项主要职能对应的履职形式都有哪些。根据政协章程，政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，国家机关及其工作人员的工作等，通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。参政议政是对政治、经济、文化、社会生活和生态环境等方面的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

从上述规定可以看出，三项主要职能在履职的内容和形式上都有一定的相似之处。例如，从履职内容看，都含有对国家大政方针提出意见建议的要求；从履职形式看，都含有协商这一方式。事实上，往往一种履职形式可以同时发挥三项主要职能作用。以会议为例，政协章程规定，要综合运用各种形式，集协商、监督、参与、合作于一体，完善以全体会议为龙头，以专题议政性常委会会议和专题协商会为重点，以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局。各类会议针对不同协商内容，可以发挥政治协商、民主监督、参政议政的某一项或多项功能。再如，视察、考察、调研既是参政议政的经常性工作，也是为各类会议召开作准备的重要环节，可以有效提升议政建言的质量。因此，三项主要职能不是相互独立、互不相交的，而是各有侧重、相互联系、相互促进、相互融合的有机整体，这也体现了人民政协作为专门协商机构的特点。为更好地厘清各项主要职能对应的具体履职形式，可以沿着三项主要职能历史演进的过程，对照各版本政协章程、领导同志讲话和有关文件要求，把现行制度规定的各类履职形式与主要职能作一个大体的对应。

政治协商职能，依据《中国共产党政治协商工作条例》《政协全国委员会协商工作规则》等文件，其主要履职形式是召开各类会议进行协商。包括：全体会议、常委会会议、主席会议、秘书长会议、专委会会议、专题协商会、提案办理协商、双周协商座谈会、远程协商会、专家协商会、界别协商、对口协商、网络主题议政、谈心谈话交流、联动协商、重点关切问题情况通报会、宏观经济形势分析座谈会，以及各级地方政协创立的各类协商形式等。

民主监督职能，依据《政协全国委员会关于加强和改进民主监督工作的实施意见》等文件，主要的监督形式包括：会议监督、视察监督、提案监督、调研监督、专项监督、其他形式监督等。

参政议政职能，依据《政协全国委员会反映社情民意信息工作条例》《政协全国委员会委员视察考察工作条例》《全国政协关于进一步加强和改进调查研究工作的意见》《政协全国委员会提案工作条例》《政协全国委员会大会发言工作规则》等文件中规定的相关履职形式，主要包括：反映社情民意、视察、考察、调研、提案、大会发言、征求意见工作等。

以上主要是为了在政协履职中更有针对性地发挥某一类职能作用而进行的简化的、狭义上的划分。在组织开展各类履职活动时，可以根据实际需要，综合运用多种履职形式，推动各类履职形式相互贯通、相互配合，以实现更好的整体履职效果。

（三）三项主要职能与政协全部工作的关系。人民政协自成立之初毛泽东同志提出“五大任务”开始，到进入新时代以来作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，其履职内容和形式不断丰富、完善。人民政协除上述三项主要职能的履职形式外，还有很多工作是为履行三项主要职能作服务保障，以及发挥凝聚共识作用、加强大团结大联合的。具体包括：党建、学习、团结联谊、对外交往、理论研究、宣传思想、文史资料、政协机关工作等。做好这些工作对于确保政协履职正确政治方向、提升履职成效、体现人民政协性质定位、更好发挥三项主要职能的作用与功能，具有重要意义。

三、人民政协主要职能形成与发展带来的重要启示

（一）人民政协三项主要职能的有效履行为服务推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重要贡献。人民政协成立后，紧紧围绕党和国家中心工作积极建言资政、广泛凝聚共识，很好地履行了各项职能。例如，一届政协全国委员会及常务委员会协商讨论了中央人民政府关于稳定物价、对财政经济工作实行国家统一管理和统一领导、发行人民胜利折实公债等方案，中央人民政府关于调整工商业、调整税收等方案，以及有关土地改革、惩治反革命、惩治贪污等方面的重要问题；审议了土地改革法、婚姻法等重要法律草案；向中央人民政府提出一系列重要建议案。1954年12月4日，周恩来同志在《关于政协章程和政协第二届全国委员会委员名单问题》的讲话中指出：“过去五年中，政协常委会开了六十二次会议，比中央人民政府委员会开的会还多，并且习惯上是扩大的，在京委员都参加。按照政协章程规定，今后全国委员会全体会议每年召开一次，而政协常委会却可以多开一些。”此后，随着政协三项主要职能在履职内容和履职形式上不断完善，相关履职工作更加多样、更加经常地开展起来，践行党的群众路线和民主集中制，在决策之前和决策实施之中，充分协商交流、开展民主监督、宣传党和国家的政策法规、深化思想沟通，广集良策促进决策优化，广聚共识推动决策实施，通过一系列制度程序和参与实践，为服务推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重要贡献。在今后工作中，要继续深入贯彻落实习近平总书记有关重要讲话精神，“要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用”。

（二）三项主要职能的形成与发展是人民政协工作制度化、规范化、程序化的重要体现。习近平总书记指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”。在政协三项主要职能形成与发展过程中，各级政协越来越重视相关工作的制度体系建设。在相关的履职形式上，全国政协已形成全体会议、专题议政性常委会会议、专题协商会、双周协商座谈会、远程协商会、对口协商会、提案办理协商会、网络议政、专家协商会等各类协商议政平台，还经常性开展提案、视察考察调研、大会发言、反映社情民意信息等工作。上述各项工作都有与之对应的全国政协层面的工作制度、机关层面的服务保障制度以及各室局在具体执行中的操作规范，对各项履职工作的范围、内容、方式、程序、环节、要求等予以明确，形成了较为完备的制度体系。这样可以减少工作随意性、增强工作规范性，实现政协工作有章可循、有制可依、有规可守。在今后工作中，要深入总结经验规律，继续加强履职制度建设、强化制度落实，确保各项履职工作质量和成效。

（三）在实践全过程人民民主、发展社会主义协商民主中人民政协大有可为。政协履行职能的过程，是政协各参加单位发挥作用和广大政协委员通过政协平台行使民主权利的过程，是实践全过程人民民主、发展社会主义协商民主的生动实践。近年来，各级政协认真学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，贯彻中央政协工作会议精神，围绕落实“加强”和“改进”的要求，深化理论研究，积极创新工作，在履行职能过程中形成了很多好的经验做法，充分展现了新时代人民政协事业发展的勃勃生机。

面向未来，人民政协要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真落实中共中央决策部署，着力加强专门协商机构建设，围绕更好履行职能，不断完善协商议政格局，做到协商形式和协商内容相匹配、重点性协商和经常性协商相辅相成，推动工作实践和制度完善相互促进。人民政协要发挥集协商、监督、参与、合作于一体的特色优势，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，努力以高水平协商助推高质量民主，以高质量民主助力高效能治理，在推进中国式现代化建设中作出新的更大贡献。

作者：张月卓

全国政协办公厅秘书局副局长